Zakres zastosowania normy wyrażonej w art. 29 ust. 5 pkt 3 ustawy o kosztach komorniczych
I Konstrukcja i funkcja opłaty końcowej
Analizy problemu określonego w tytule niniejszego artykułu nie sposób rozpocząć bez osadzenia go w odpowiednim kontekście. Przepis art. 29 ust. 5 odnosi się bowiem w swojej konstrukcji do przepisu art. 29 ust. 4 u.k.k. stanowiąc jednocześnie uzupełnienie normy w nim zawartej. Instytucją unormowaną w przepisie art. 29 ust. 4 u.k.k. jest opłata końcowa, której wprowadzenie do systemu prawnego stanowi istotną zmianę rozłożenia ciężaru finansowania bezskutecznych postępowań egzekucyjnych. Omawiana opłata służy przerzuceniu na wierzyciela części ciężaru finansowego prowadzenia bezskutecznego postępowania egzekucyjnego. Ryzyko poniesienia ciężaru finansowego bezskuteczności egzekucji spoczywa w obecnym stanie prawnym w głównej mierze na wierzycielu, którego obciąża się opłatą w wysokości 150 zł w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 29 ust. 4 u.k.k. Opłata ta zostaje następnie włączona w zakres kosztów postępowania, którymi obciąża się dłużnika, jednakże na nim ciężar poniesienia tej opłaty spoczywa jedynie w sposób iluzoryczny. Opłata jest przecież pobierana od wierzyciela, a następnie na dłużniku spoczywa jedynie jej zwrot wierzycielowi, ale skoro egzekucja z jego majątku okazało się bezskuteczna to istnieje mała szansa na efektywne dochodzenie tej kwoty od dłużnika. Jednakże ustawodawca nie unormował instytucji opłaty końcowej w sposób bezwzględny. Art. 29 ust. 5 u.k.k. ustanawia numerus clausus przypadków, w których opłata nie jest pobierana. Tak ukształtowana regulacja pozwala dostrzec jej podstawowe założenia aksjologiczne. Ustawodawca co do zasady wiąże obowiązek poniesienia opłaty z interesem komornika w uzyskaniu minimalnego przychodu za prowadzenie również bezskutecznego postępowania egzekucyjnego, jednocześnie przewidując wyjątki odnoszące się do określonych kategorii wierzycieli. Tym samym różnicuje sytuację podmiotów w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty końcowej, uzależniając jej wystąpienie od cech podmiotowych wierzyciela oraz spełnienia określonych warunków.
II Konstrukcja i zakres katalogu zwolnień od opłaty końcowej
W przepisie art. 29 ust. 5 u.k.k. zostały wymienione trzy kategorie, do których zakwalifikowanie się uzasadnia zwolnienie od pobrania opłaty końcowej.
W pierwszej kolejności ustawodawca postanowił wyróżnić osoby fizyczne, które dochodzą roszczeń pracowniczych lub odszkodowawczych. Kryterium podmiotowo-przedmiotowe zastosowane przez ustawodawcę pozwoliło na objęcie zakresem zastosowania tej normy podmiotów, których szczególna ochrona znajduje uzasadnienie we względach społecznych i słusznościowych. Osoba fizyczna będąca pracownikiem jest modelowo słabszą stroną stosunku pracy, a ochrona interesów poszkodowanego jest istotnym kierunkiem wielu regulacji, więc decyzją ustawodawczą te podmioty zostały zwolnione z partycypacji w kosztach bezskutecznej egzekucji.
Druga kategoria została określona poprzez kryterium czysto podmiotowe, bowiem opłaty nie pobiera się od podmiotów będących jednostkami samorządu terytorialnego. Objęcie jednostek samorządu terytorialnego zakresem zwolnienia można wiązać przede wszystkim ze szczególnym charakterem ich zadań i obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego W ramach realizacji powierzonych im zadań jednostki samorządu terytorialnego mogą być bowiem zobowiązane do dochodzenia należnych im świadczeń, w tym na drodze postępowania egzekucyjnego. Nałożenie na te podmioty obowiązku ponoszenia opłaty końcowej w przypadku bezskuteczności egzekucji oznaczałoby zatem dodatkowe obciążenie środków publicznych. Sytuacją niepożądaną jest, aby środki publiczne były wydatkowane na postępowania egzekucyjne, do których wszczynania podmiot zobowiązany jest z mocy prawa, nawet gdy jest to niecelowe.
Nie przesądzając o zasadności ani słuszności zastosowania akurat takich kryteriów wyróżnienia, pierwsze dwie kategorie nie budzą większych wątpliwości interpretacyjnych co do ich zakresu zastosowania. Niemniej zakres zastosowania normy wyrażonej w przepisie art. 29 ust. 5 pkt 3 u.k.k. wymaga już przeprowadzenia pogłębionej wykładni. Jednostka redakcyjna, w której zawarto tę normę jest zdecydowanie bardziej rozbudowana aniżeli dwie poprzednie. Ustawodawca w ramach tego przepisu przeprowadził dystynkcję podmiotów ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, a także wprowadził przesłanki przedmiotowe. Przesłanki bycia wierzycielem pierwotnym, wierzytelności niebędącej przedmiotem obrotu oraz wszczęcia postepowania egzekucyjnego przed upływem dwóch lat od powstania tytułu egzekucyjnego obejmującego daną wierzytelność nie będą przedmiotem analizy, gdyż nie budzą większych wątpliwości.
III „Przedmiot działalności” jako przesłanka zastosowania art. 29 ust. 5 pkt 3 u.k.k.
Aby właściwie określić zakres zastosowania normy zawartej w omawianym przepisie należy po pierwsze zwrócić uwagę na sformułowanie tego przepisu in principio. Ustawodawca użył sformułowania „podmiotów, których przedmiotem działalności jest/nie jest…”. Rozpoczynając egzegezę należy sięgnąć do dyrektyw wykładni językowej. Zastosowanie ich prowadzi do konkluzji, że przepis art. 29 ust. 5 pkt 3 lit. a obejmuje swoim zakresem zastosowania znakomitą większość podmiotów funkcjonujących w obrocie prawnym. Do kategorii podmiotów, których przedmiotem działalności nie jest działalność finansowa i ubezpieczeniowa, czyli działalność określona w Sekcji K Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) w działach od 64 do 66, są przecież wszystkie osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które tej działalności nie prowadzą. Taki rezultat wykładni językowej jest nie do przyjęcia przy założeniu racjonalności prawodawcy. Prowadziłby on do wniosku, że obciążenie opłatą końcową dotyczyć będzie tylko podmiotów, których przedmiotem działalności jest działalność finansowa i ubezpieczeniowa, a co więcej, uwzględniając przepis art. 29 ust. 5 pkt 3 lit b, tylko w takim zakresie, w jakim nie są oni wierzycielami pierwotnymi lub wierzytelność była przedmiotem obrotu. Takie rozumienie normy zawartej w analizowanym przepisie odbierałoby wszelkie znaczenie praktyczne opłacie końcowej. Na konieczność przejścia na kolejny etap wykładni wskazuje również zbędność wyodrębnienia art. 29 ust. 5 pkt 1 i 2, przy przyjęciu tak szerokiego rozumienia art. 29 ust. 5 pkt 3. Zarówno osoby fizyczne dochodzące roszczeń pracowniczych lub odszkodowawczych, jak i jednostki samorządu terytorialnego są co do zasady również podmiotami, których przedmiotem działalności nie jest działalność finansowa i ubezpieczeniowa, więc zbiór podmiotów objętych zakresem zastosowania art. 29 ust. 5 pkt 1 i 2 w znacznej mierze zawierałby się w zbiorze podmiotów objętych zakresem zastosowania art. 29 ust. 5 pkt 3.
Poszukując właściwego rozumienia tego przepisu należy raz jeszcze zwrócić uwagę na użyty zwrot „podmioty, których przedmiotem działalności jest/nie jest…”. Pozwala to zawęzić zakres zastosowania tego przepisu tylko do podmiotów, które mają swój przedmiot działalności. Nie skorzystają ze zwolnienia na podstawie tego przepisu podmioty, które przedmiotu działalności nie posiadają wcale.
Nie rozwiązuje to jeszcze bynajmniej kwestii rozumienia pojęcia „działalności”. Odnajduję trzy możliwe sposoby rozumienia działalności, tj. działalność wyłącznie gospodarcza, działalność, której przedmiot da się określić albo jakikolwiek zespól działań podejmowany w jakimś celu. Za pierwszym rozumieniem opowiada się w swoim komentarzu do omawianego przepisu Maciej Klonowski, wskazując, że „Posłużenie się przez ustawodawcę we wprowadzeniu do pkt 3 odwołaniem do „przedmiotu działalności” zakłada, że chodzi w tym przypadku wyłącznie o przedsiębiorców, którzy z natury rzeczy prowadzą określoną działalność, podlegającą klasyfikacji w PKD. Z założenia więc podmioty nieprowadzące działalności gospodarczej nie mogą korzystać z przewidzianego w tym przepisie zwolnienia, chyba że zachodzą przesłanki do zwolnienia ich z opłaty końcowej na podstawie pkt 1 lub 2”[1]. Takie rozumienie uważam za zbyt wąskie, bowiem przedmiot działalności nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem przedmiotu działalności gospodarczej. W polskim systemie prawnym funkcjonuje przecież chociażby pojęcie przedmiotu działalności statutowej. Sam Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 stycznia 2025 r. o sygnaturze III CZP 30/24 wskazał, że ze zwolnienia korzystają podmioty takie jak kościoły, związki zawodowe, stowarzyszenia, koła gospodyń wiejskich, partie polityczne, samorządy zawodowe czy koła łowieckie[2]. Takie podmioty prowadzą zorganizowaną działalność, lecz nie musi być ona nastawiona na zysk, więc nie spełnia definicji działalności gospodarczej, a co za tym idzie, podmioty te nie są przedsiębiorcami, posiadając przy tym przedmiot działalności. Co więcej ustawodawca, przyjmując założenie o jego racjonalności, świadomie nie użył pojęcia przedmiotu działalności gospodarczej, aby nie ograniczyć zakresu zastosowania tej normy tylko do takiego typu działalności.
Na podobnym stanowisku stanął SN w uchwale z 15 stycznia 2025 r. o sygnaturze III CZP 30/24. W tej uchwale SN doszedł do wniosku, iż „należy przyjąć, że art. 29 ust. 5 pkt 3 u.k.k. nie ogranicza się tylko do podmiotów wykonujących działalność gospodarczą, lecz obejmuje w istocie wszystkich możliwych wierzycieli”[3]. Taką wykładnię podzielam jedynie w części. Tak szerokie ujęcie przez SN zakresu podmiotowego pkt 3 rodzi pytanie o granice pojęcia przedmiotu działalności. Przyjęcie, że każdy wierzyciel jest podmiotem, którego przedmiotem działalności nie jest działalność finansowa lub ubezpieczeniowa, prowadziłoby bowiem w praktyce do utożsamienia przedmiotu działalności z jakąkolwiek aktywnością podejmowaną przez podmiot. Tak szeroka wykładnia jest tożsama z wyżej przeprowadzoną wykładnią językową, którą należy ocenić negatywnie ze wskazanych wyżej względów.
Interpretacja powinna zostać rozszerzona poza jedynie działalność gospodarczą jak wskazał SN, lecz należy odszukać również granicy zakresu zastosowania. Pojęcie „podmiotu, mającego przedmiot działalności” nie obejmuje przecież wszystkich wierzycieli występujących w obrocie prawnym. Można stać się wierzycielem nie posiadając żadnego przedmiotu działalności, np. sprzedając swój samochód. Przepis art. 29 ust. 5 pkt 3 nie bez powodu odwołuje się do PKD, w której wyodrębnione zostały przedmioty działalności przez prawo przewidziane. W wąskim rozumieniu można byłoby przyjąć, że tylko podmioty, które mają formalnie określony przedmiot działalności w KRS lub CEIDG są objęci zakresem zastosowania. Uważam jednak, że przedmiot działalności mogą mieć również podmioty, które nie znajdują się w przewidzianym prawem rejestrze. Odesłanie do PKD nie oznacza przecież konieczności formalnego ujawnienia odpowiedniego kodu w rejestrze, a może służyć jedynie obiektywizacji przedmiotu faktycznie wykonywanej działalności. Są to po pierwsze podmioty prowadzące działalność nieewidencjonowaną, która nie wymaga wpisu do odpowiedniego rejestru, a jednak poza brakiem tego obowiązku może być działalnością, której przedmiot można określić odpowiednim kodem z PKD, mimo że nie wymaga wpisu do CEIDG. Po drugie, osoby fizyczne wykonujące swój zawód, jednakże nie w ramach działalności gospodarczej. Są to często podmioty prowadzące w sposób ciągły działalność zorganizowaną, jednakże nie decydują się na wykonywanie jej w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej. Ustawodawca dopuszcza wykonywanie określonej aktywności zarobowej poza działalnością gospodarczą, jednoosobowa działalność gospodarcza nie jest nakazana. W konsekwencji zakres zastosowania normy należy rozciągnąć na wszystkie podmioty, które wykonują działalność, niezależnie w jakiej formie oraz niezależnie od formalnego określenia kodu swojej działalności w odpowiednim rejestrze. Zawęzić ten zakres należy równocześnie tylko na te podmioty, które swoją działalność wykonują w sposób zorganizowany, a przedmiot tej działalności da się zakwalifikować w PKD, do której przepis odsyła. Jednocześnie warto zaznaczyć, że nie każda aktywność wykonywana przez podmiot stanowi jednak jego własny przedmiot działalności. Przykładowo aktywność pracownika wykonywana w ramach stosunku pracy jest elementem działalności pracodawcy i nie stanowi odrębnego przedmiotu działalności pracownika. Oznacza to, że nie w każdej formie wykonywania aktywności podmiot jest zdolny do posiadania przedmiotu działalności. Niemniej, to czy dany podmiot ma przedmiot swojej działalności inny niż działalność finansowa i ubezpieczeniowa powinno być badane ad casum na podstawie kryteriów opartych nie tylko na posiadaniu zarejestrowanego kodu swojej działalności, a również na ocenie faktycznej aktywności. W rezultacie za właściwe należy uznać stanowisko pośrednie pomiędzy utożsamieniem przedmiotu działalności z przedmiotem działalności gospodarczej a utożsamieniem go z każdą aktywnością podejmowaną przez podmiot. Przedmiot działalności powinien być rozumiany jako określony, dający się obiektywnie wyodrębnić zakres zorganizowanej aktywności podmiotu, którego charakter może zostać zakwalifikowany według PKD, niezależnie od tego, czy działalność ta jest prowadzona w ramach działalności gospodarczej.
IV Ocena konstytucyjności art. 29 ust. 5 pkt 3 u.k.k. w świetle zasady równości
W toku rozważań na temat pojęcia przedmiotu działalności nierozstrzygnięta pozostaje jeszcze jedna kwestia. Jest nią odpowiedź na pytanie czy opłaty końcowej nie pobiera się od podmiotów, których przedmiotem działalności nie jest działalność finansowa i ubezpieczeniowa tylko w związku z dochodzeniem na drodze postępowania egzekucyjnego świadczeń związanych z prowadzoną działalnością, czy też status podmiotu mającego taki przedmiot działalności zwalnia z opłaty przy dochodzeniu jakichkolwiek roszczeń takiego wierzyciela.
Ustawodawca stworzył przepis art. 29 ust. 5 pkt 3 starannie, formułując szczegółowo możliwość skorzystania ze zwolnienia. Opierając się znów na założeniu o racjonalności prawodawcy nie sposób przyjąć, że redagując przepis zapomniał dodać sformułowanie „dochodzących świadczeń w związku z prowadzoną działalnością”. Prowadzi to do przyjęcia drugiej z wyżej wskazanych możliwych interpretacji.
W świetle powyższej wykładni można przejść do oceny przepisu pod kątem naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Przepisy art. 29 ust. 5 pkt 1 i 2 stanowią wyłączenia oparte o pewne założenia ustawodawcy o konieczności ochrony określonych podmiotów w określonych sytuacjach. Temu wyróżnieniu nie można zarzucić naruszenia zasady równości, gdyż takowe wystąpić może jedynie wobec podobnych podmiotów znajdujących się w sytuacji podobnej. Zróżnicowane traktowanie podmiotów innych nie spełnia przesłanek nierównego traktowania, więc w tej sytuacji można byłoby oceniać jedynie zasadność wyróżnienia akurat tej grupy podmiotów, co nie jest przedmiotem tego opracowania. Wątpliwości natury konstytucyjnej budzi natomiast przepis art. 29 ust. 5 pkt 3. O ile ułatwienie dochodzenia swoich świadczeń w ramach prowadzonej działalności ma uzasadnienie, ze względu na regularność wchodzenia w stosunki z kontrahentami, o tyle objęcie zwolnieniem dochodzenia wszelkich świadczeń przez podmioty wskazane w tym przepisie jest bezzasadne. Za przykład niech posłużą dwie osoby fizyczne, z których jedna nie posiada przedmiotu działalności a druga prowadzi działalność w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej. Obie dochodzą świadczeń alimentacyjnych na drodze postępowania egzekucyjnego. Od osoby fizycznej bez przedmiotu działalności zostanie pobrana oplata końcowa w przypadku bezskutecznej egzekucji, a tej samej opłaty uniknie osoba fizyczna prowadząca działalność. Nie ulega kwestii, że podmioty te są podobne i znajdują się w podobnej sytuacji z punktu widzenia celu i przedmiotu regulacji. Jedyną różnicą jest fakt, że jedna z nich prowadzi jednoosobową działalność gospodarcza. Ustawodawca postanowił dokonać zróżnicowania ich sytuacji, poprzez zwolnienie jednej z nich z opłaty końcowej. Pojawia się więc pytanie, czy jest to cecha relewantna w zakresie dochodzenia świadczeń alimentacyjnych, która uzasadnia różnicowanie sytuacji tych dwóch przykładowych podmiotów. Teza zakładająca, że można przypisać tej cesze charakter relewantności jest nie do obronienia. Nie ma bowiem bezpośredniego związku między posiadaniem przedmiotu działalności a sytuacją podmiotu dochodzącego świadczeń alimentacyjnych. W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 29 ust. 5 pkt 3 budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości w takim zakresie, w jakim różnicuje sytuację podmiotów podobnych dochodzących świadczeń niezwiązanych z prowadzoną przez nie działalnością. Postulat de lege ferenda powinien zatem zmierzać nie tyle do ograniczenia samego kręgu podmiotów korzystających ze zwolnienia, ile do powiązania zwolnienia z przedmiotem dochodzonego roszczenia. Sam fakt posiadania przez wierzyciela przedmiotu działalności innego niż finansowa lub ubezpieczeniowa nie powinien przesądzać o zwolnieniu od opłaty końcowej w odniesieniu do każdego dochodzonego przez niego roszczenia. O zasadności zwolnienia powinien decydować związek wierzytelności z działalnością wierzyciela, co pozwoliłoby zachować funkcjonalne uzasadnienie zwolnienia.
[1] M. Klonowski [w:] R. Reiwer (red.), Ustawa o komornikach sądowych. Ustawa o kosztach komorniczych. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2021, komentarz do art. 29, Legalis.
[2] Uchwała SN z 15.01.2025 r., III CZP 30/24
[3] Uchwała SN z 15.01.2025 r., III CZP 30/24